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Privatisierung – vorteilhaft oder riskant ?

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Dr. Johannes Bickel

Bis vor wenigen Jahrzehnten war die Welt noch überschaubar: es gab private Wirtschaftssektoren und öffentliche. Zu den privaten Sektoren zählten - außer in den sozialistischen Ländern - die Landwirtschaft, der größte Teil des Wohnungsbaus, das Handwerk und die meisten Industriebetriebe. Zu den öffentlichen Sektoren zählten – neben der öffentlichen Verwaltung, Polizei und Justiz – das Gesundheits- und das Erziehungswesen sowie die Anlagen im Verkehrssektor (Straßen, Häfen, Flughäfen). Auch Infrastrukturbereiche wie Wasser, Abwasser und Müll, Stromversorgung, Post, Telefon und Eisenbahn sowie der Bergbau waren meist in öffentlicher Hand. Diese überschaubare Einteilung wurde in Deutschland seit den 60-er Jahren zunehmend verwässert. Schlagzeilen machte zunächst die Teilprivatisierung von VW, später die Abspaltung der Telekommunikationsdienste von der (öffentlichen) Post, dann die Zulassung privater Rundfunk- und Fernsehanstalten sowie privater Eisenbahnen. Inzwischen gibt es in Deutschland sogar mehr private als öffentliche Polizisten! Um dies zu verbergen, heißen sie natürlich nicht „Polizisten“, sondern Wachmänner oder Sicherheitsdienste.

Ursachen
Die Kommerzialisierung bzw. Privatisierung von öffentlichen Unternehmen wurde durch den Siegeszug der neoliberalen Richtung in den Wirtschaftswissenschaften verursacht, die häufig unter dem Schlagwort der Deregulierung oder auch Liberalisierung stand. Das Motto, das von allen Wirtschaftsvertretern, aber auch Parteien in die Gesellschaft getragen wird, heißt vereinfacht: „Der Staat ist ineffizient – der Markt kann es besser.“ Die „Verschlankung des Staates“ ist in aller Munde, und häufig werden der öffentliche Sektor bzw. der Staat hierbei regelrecht verleumdet. Die Deregulierungspolitik fand ihren Niederschlag zunächst in der Herstellung des Binnenmarkts in der EU. Sie wurde dann fortgesetzt im GATS, dem Dienstleistungsvertrag der Welthandelsorganisation/ WTO, der unter dem Einfluss starker Wirtschaftsverbände der EU und der USA erarbeit wurde und 1995 in Kraft trat. Dort werden als eine von vier Dienstleistungsarten die Direktinvestitionen im Ausland behandelt, die häufig zur Privatisierung öffentlicher Unternehmen und Körperschaften insb. in den so gen. Entwicklungsländern führen (s.u.). Gegenwärtig wird sogar über eine weitere Verschärfung des GATS verhandelt.

Es gibt jedoch noch eine zweite Ursache für die Überführung öffentlicher Unternehmen in den Privatsektor – die Ebbe in allen öffentlichen Kassen, in Industrie- wie in den Schwellen- und Entwicklungsländern. Dies ist wiederum die Folge davon, dass Großunternehmen und wohlhabende Privatpersonen infolge der Liberalisierung des Kapitalverkehrs nationale Grenzen nicht mehr zu beachten brauchen. Konzerne verlagern ihren Standort in Länder mit den niedrigsten Steuern oder in Steueroasen, und alle Länder und Regierungen wetteifern um immer niedrigere Steuern auf Kapitalerträge. Globalisierung heißt eben auch Steuervermeidungs- und Steuersenkungswettlauf zwischen allen Ländern! Dies führt zu einem Abbau öffentlicher Leistungen in immer mehr Bereichen, was von manchen Bürgern begrüßt, von vielen aber mit heftigen Protesten begleitet wird (u.a. bei Einschnitten in Sozialleistungen).

Betroffen von der Privatisierung sind insb. Körperschaften und Unternehmen der wirtschaftlichen Infrastruktur wie Telekommunikation, Strom, Eisenbahn oder Wasser (früher als „natürliche Monopole“ bezeichnet), aber auch andere Bereiche wie Industrie- oder Bergbaufirmen. Das sind alles Sektoren bzw. Unternehmen, die eigene Einnahmen erzielen und somit ohne (wesentliche) Subventionen auskommen können. Dies gilt nicht für die meisten Schulen und Hochschulen oder viele Krankenhäuser, die aber, wie in England unter Margret Thatcher, evt. auch privatisiert werden und danach deshalb vom Staat regelmäßige, jährliche Zuschüsse erhalten müssen.

Kritik der Privatisierung
Warum nun die Kritik an der allgegenwärtigen Privatisierung? Ist es nicht vorteilhaft, wenn Wettbewerb herrscht und die Allmacht bürokratischer Behörden durch Privatunternehmen in Schranken gewiesen wird? Haben nicht viele Behörden in Jahren mit hohen Steuereinnahmen Prestigebauten errichtet und es an einem effizienten Management fehlen lassen? Manchmal ja – aber das kann man auch abstellen, deswegen muss man nicht gleich den Ausverkauf öffentlichen Eigentums betreiben. Denn die Erfahrungen der Menschen mit Privatisierungen waren auch oft negativ: es kam zu Qualitätseinbußen, Preissteigerungen, bei den MitarbeiterInnen zu „prekären Beschäftigungsverhältnissen“, zur Entlassung von Tausenden von MitarbeiterInnen usw. Dass Privatisierungen den Wohlstand steigern und den Bürgern zugute kommen, wird durch die Praxis immer neu widerlegt. Schlagzeilen geliefert haben etwa die Pleite mit der Privatisierung der englischen Eisenbahn, der häufige Stromnotstand in Kalifornien oder in Deutschland der Pfusch privater Labors bei Fleischtests auf BSE. Ein weiteres Beispiel ist die Teilprivatisierung der Kölner Müllentsorgung, wo illegale Parteispenden, Kumpanei und Korruption einen undurchdringlichen Filz bildeten. Private Rundfunk- und Fernsehsendungen verlieren ständig an Niveau, vernachlässigen die Information und haben dazu geführt, dass auch die öffentlichen Medien ihren Informations- und Bildungsauftrag vergessen.

Es gibt noch grundsätzlichere Einwände. Durch die auf die Privatisierung idR folgenden Preiserhöhungen wird oft der Zugang sozial schwacher Bevölkerungsgruppen zur Versorgung erschwert oder ausgeschlossen. Dies ist bei Grundbedürfnissen wie der Gesundheitsversorgung oder dem Erziehungswesen nicht zu tolerieren. Oder was wird mit ArbeitnehmerInnen im Alter, wenn sie den monatlichen Beitrag zur privaten Rentenversicherung („Riester-Rente“) jetzt nicht erübrigen können? Im Einzelnen stellen sich natürlich schwierige Fragen. Rechnen nicht Postbriefkästen, Schwimmbäder oder öffentliche Bibliotheken auch zur Daseinsvorsorge der Bevölkerung? Ist es gerecht, wenn die Grundschule kostenlos ist, aber für Kindergärten Gebühren erhoben werden und dauernd steigen? Sollen auch Volkshochschulen und Museen ihre Kosten allein decken und nur noch für Wohlhabende da sein? Was ist, wenn Wasser, Gesundheit und Bildung zur Ware werden (wie nach dem GATS-Vertrag zu erwarten), aber die Armen die Ware nicht mehr bezahlen können? Attac, andere NROs und WissenschaftlerInnen verweisen sogar darauf, dass die Menschen nicht nur Grundbedürfnisse haben, sondern Grundrechte. Dies ist im UN- Menschenrechtsabkommen zum Schutz der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte von 1996 festgeschrieben, dem auch Deutschland beigetreten ist (so gen. Sozialpakt). Der Bürger muss seinen Anspruch auf eine bezahlbare und flächendeckende Grundversorgung behalten – sonst wird die Entwicklung zur Zweiklassengesellschaft noch verstärkt!

Kommunale Betriebe werden häufig schrittweise privatisiert. Zunächst werden sie aus der Verwaltung herausgelöst und verselbständigt. Man bildet Eigenbetriebe und dann GmbHs, die nicht mehr gemeinnützig, sondern gewinnbringend betrieben werden. Ist dies gelungen, werden private Beteiligungen ermöglicht, oder die Einrichtung wird ganz verkauft. Dann gehört das Objekt nicht mehr der Gemeinde, und eine demokratische Kontrolle durch Parlament bzw. Stadtrat ist nicht mehr möglich. Die städtischen Vertreter im Aufsichtsrat sind zuerst dem Unternehmensinteresse verpflichtet – und nicht mehr den Bürgern. Gleichzeitig wird damit die kommunale Selbstverwaltung eingeschränkt.

Schließlich geht es um die neutrale, unabhängige Erbringung von Dienstleistungen. Bereits heute sind private Sponsoren in Schulen und Universitäten gang und gäbe geworden. Dafür werden natürlich Gegenleistungen erwartet und erbracht! Was ist, wenn Coca-Cola demnächst unsere Schule gehört?, fragt Attac. Ob dann im Sachkundeunterricht weiter vor dem übermäßigen Genuss süßer Limonaden gewarnt wird? Die Freiheit der Forschung ist bereits heute tangiert, etwa in den Naturwissenschaften oder der Betriebswirtschaftslehre. Als der britische Professor Cormican die Bayer AG um finanzielle Unterstützung bei einem Forschungsprojekt bat, wurde er aufgefordert, vorher eine Erklärung zu unterzeichnen, wonach er seine Ergebnisse nur noch mit ausdrücklicher Genehmigung seines Geldgebers veröffentlichen würde. Ist die zunehmende Privatisierung solcher Kernaufgaben des Staates überhaupt mit dem Grundgesetz vereinbar?

Grundlegende Unterschiede zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor
Dies sind die folgenden:
• Die öffentliche Hand ist dem Gemeinwohl, d.h. der Gesamtbevölkerung ihres Landes verpflichtet (oder sollte es sein) - Privatunternehmen aber sind nur der Gewinnmaximierung bzw. ihren Kapitaleignern, d.h. einer Minderheit, verpflichtet, zumal bei der dominierenden Rolle der Finanzmärkte (shareholder valuePrinzip);
• Privatunternehmen sind vielleicht effizient, aber auch sehr einseitig. Sie berücksichtigen meist nur wirtschaftliche, nicht aber soziale, Umwelt- und kulturelle Ziele (zumal bei dem harten Wettbewerb auf den Weltmärkten heute) – wenn sie nicht durch Gesetze oder Verordnungen dazu gezwungen werden.

Wegen dieser Unterschiede sollten die Kernaufgaben des Staates dem öffentlichen Sektor vorbehalten bleiben. Bei den Parteien sind diese Unterschiede, diese Merkmale jedoch in Vergessenheit geraten. Viele Politiker lassen sich von der Behauptung der Wirtschaftsvertreter und verbände, sie dienten doch dem Gemeinwohl, oder der Drohung, sie würden ihren Standort in andere Länder verlagern, immer häufiger beeindrucken bzw. erpressen. Dies haben die Verhandlungen um das Dosenpfand, den Emissionshandel zum Klimaschutz, die Ausbildungsabgabe oder das Desaster um die Straßenmaut zur Genüge bewiesen. Von Korruption soll hier gar nicht geredet werden. Sie liegt allerdings besonders nahe, wenn die Privatisierung durch Direktvergabe erfolgt, d.h. ohne eine Ausschreibung und ohne korrekte Auswertung der Angebote. Oder öffentliche Einrichtungen werden aufgrund fehlender Mittel, die die Politiker mit ihren Steuersenkungen selber verursacht haben, zunächst kaputt gespart und dann privatisiert. Wann werden Regierungen entsprechend ihrem Amtseid wieder die Interessen der Gesamtbevölkerung vertreten?

Neben dem vollständigen Verkauf öffentlicher Einrichtungen gibt es natürlich viele Mischformen der Kommerzialisierung bzw. der Public-Private-Partnerships: Managementverträge, Pachtverträge, Konzessionen, BOO- bzw. BOT-Verträge (build-own-operate bzw. build-operate-transfer) u.a. Sie unterscheiden sich durch die Dauer des Vertrages, die Art der Vergütung, die Verantwortung für Anlagenerweiterungen (Staat oder Investor), für die Preispolitik, die Beteiligung der Nutzer u.a.m. Den verhandelnden Unternehmen, meist Multis, gelingt es dabei oft, ihre Kosten gering zu halten und die Risiken auf die öffentliche Hand abzuwälzen.

Besonderheiten in den so gen. Entwicklungsländern
In fast allen Entwicklungs- und Schwellenländern zeigen sich neben den geschilderten Merkmalen einige Besonderheiten. Auch dort werden seit den 80-er Jahren öffentliche Körperschaften und Unternehmen privatisiert – meist auf Grund von Auflagen im Zusammenhang mit Krediten der Weltbank und des IWF. Berühmt bzw. berüchtigt geworden sind insb. die Auflagen in den Verträgen über die so gen. Strukturanpassungskredite der Washingtoner Institutionen, die bei den Kreditnehmern oft Diskussionen entfachten, aber letztlich akzeptiert und – wenn auch nur widerstrebend bzw. teilweise – umgesetzt werden mussten.

Allerdings ist festzustellen, dass auf Grund der Probleme in vielen armen Ländern Reformen teilweise gerechtfertigt waren:
• Bei den – häufig stark überbesetzten - öffentlichen Körperschaften gab es oft Monopole, die tatsächlich durch Ineffizienz und mangelnden Service geprägt waren, und Subventionen flossen auch an Organisationen, die eigene Einnahmen erzielten und ihre Kosten hätten decken können (z.B. Strom, Telefon);
• es gab einen hohen Importschutz (nicht nur von 20 oder 40%, sondern von mehreren 100%) auch für monopolisierte Industriebetriebe, so dass die Preise für die heimische Bevölkerung mehrfach höher als der Weltmarktpreis waren;
• Verkaufspreise wurden von Politikern ohne Rücksicht auf die Kosten festgelegt, was zu hohen Defiziten der öffentlichen Unternehmen führte;
• die Manager öffentlicher Banken vergaben häufig fragwürdige Kredite an Verwandte oder politische Freunde (Vetternwirtschaft).
Die außerordentlichen Privilegien für Beschäftigte im öffentlichen Sektor vieler Länder sollen hier nur erwähnt werden: eine Einstellungsgarantie für Diplomierte ohne Rücksicht auf ihre tatsächliche Qualifikation, vergleichsweise hohe Gehälter, Rentenversicherungen nur für den öffentlichen Sektor u.a..

Von den Washingtoner Institutionen wurden in den Anfängen der Strukturanpassungsprogramme häufig Rehabilitierungen (Sanierungen) öffentlicher Körperschaften und Unternehmen vorgeschrieben (z.B. im Rahmen von performance contracts), später zunehmend Privatisierungen. Entscheidend ist, dass diese Privatisierungen ihrerseits mit erheblichen Nachteilen bzw. Mängeln behaftet waren:
• Oft wurden öffentliche Monopole lediglich durch private ersetzt, ohne zugleich, wie in Industrieländern üblich, eine Wettbewerbspolitik aufzubauen, die Missbräuche wirtschaftlicher Macht bekämpft hätte;
• Privatisierungen waren häufig mit massiven Entlassungen verbunden – bei gleichzeitigem Fehlen jeglicher Arbeitsmarktpolitik;
• die Privatisierung war oft eine Folge verordneter massiver Budgetkürzungen, d.h. sie schwächte den in Entwicklungsländern ohnehin schon schwachen Staat, ohne ihn gleichzeitig in seinen unverzichtbaren Kernaufgaben zu stärken (Erziehung, Gesundheit, Unterhaltung der Infrastruktur u.a.);
• der erschwerte Zugang armer Bevölkerungsschichten zu den entspr. Gütern bzw. Dienstleistungen ist in Entwicklungsländern viel gravierender als in Industrieländern, weil der Anteil der armen Bevölkerung viel höher ist:
• Privatisierung war in den meisten Fällen identisch mit dem Ausverkauf von Volksvermögen an Ausländer (der zudem nach größeren Abwertungen für diese sehr preiswert war), ohne dabei inländische Unternehmer zu beteiligen bzw. zu fördern;
• bei Vertragsverhandlungen zwischen den Regierungen schwacher Länder und Investoren, meist Multis, sitzen Erstere fast immer am kürzeren Hebel.

Ganz besonders gravierend ist der erschwerte Zugang armer Familien zu Trinkwasser. Die nationalen Wassergesellschaften in den so gen. Entwicklungsländern sind meist nur für die (größeren) Städte mit zentralem Leitungsnetz zuständig, dessen Ausbau in den schnell wachsenden Randgebieten nach einer Privatisierung regelmäßig noch mehr vernachlässigt wird. Wird das kostbare Nass dort dann von Wasserverkäufern zu einem Mehrfachen des Ankaufspreises vertrieben, so ist das wichtigste Grundbedürfnis bzw. Grundrecht, nämlich dasjenige auf bezahlbares Wasser, massiv beeinträchtigt.

Festzuhalten bleibt - für Industrie- wie für Entwicklungsländer -,
• dass ein naives Vertrauen in die Segnungen von Privatisierungen auf Grund bisheriger Erfahrungen nicht gerechtfertigt ist;
• dass Privatunternehmen im Gegensatz zur öffentlichen Hand nicht dem Gemeinwohl verpflichtet sind, zumal bei der absoluten Dominanz des Shareholdervalue-Prinzips und
• dass deshalb Kernaufgaben des Staates bzw. die Bereiche der Daseinsvorsorge der Menschen von der Privatisierung ausgenommen werden sollten.

 
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